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关于“加强城乡结合部管理 打造幸福宜居城市”的建议

作者: 市政协提案法制委员会    日期: 2023-3-1    来源: 梧州政协网

近年来,梧州以增进民生福祉为导向,通过开展城市更新行动、全国文明城市创建等行动,大力推进我市城市建设与管理提质,城市品位不断提升,居民幸福指数不断攀升。随着梧州城市化进程不断推进,城市不断向外围扩展,使得毗邻乡村地区的土地利用从农业转变为工业、商业、居住区以及其他功能,并相应兴建了城市服务设施,从而形成包括郊区的城乡交错带——城乡结合部。城乡结合部因其身处城乡过渡地带,各方面矛盾冲突密集叠加,给这一地带的规划、开发、建设、管理,特别是社会管理带来了难度,也成为打造幸福宜居城市的"拦路石"。因此,加强城乡结合部管理势在必行,事关城市高质量发展,事关人民对美好生活的向往。

经市委同意,市政协把加强城乡结合部管理,打造幸福宜居城市列为市政协2022年协商计划议题之一。今年7月,莫永东副主席带领专题调研组,以委员视察、实地调研、座谈交流等方

式前往万秀区、长洲区开展专题调研协商活动,并分别召开两场专题协商会,形成了《关于"加强城乡结合部管理 打造幸福宜居城市"的建议》。

一、我市城乡结合部特征及现状

城乡结合部是城市化推进的必然产物,可分为内边缘区和外边缘区。内边缘区又称城市边缘,特征为已开始城市建设,如长洲区红岭街道、长洲镇的城乡结合部;外边缘区又称乡村边缘,特征为土地利用仍以农业占支配地位,但已可见如机场、污水处理厂和特殊用地等为城市服务的设施,如万秀区龙湖镇的塘源村和城东镇的河口村钱鉴一、二组等。而城乡结合部作为城市与乡村地区的过渡地带,具有明显的城乡过渡性特点:一是受城乡之间特定的空间扩展因素与空间过程的影响其地域表现出一定的过渡性,是城市与乡村两类性质不同的区域之间的"急变带",既保留乡村景观及功能等各要素,又掺杂融合了城市部分附属景观、功能等要素,土地兼具城市和乡村的利用性质。二是受到城市与乡村经济的双向辐射,城乡结合部地区存在着频繁的能量与物质对流,分别来自城市与乡村的人口、物质、技术、信息等在这里相互作用与竞争互生,使得人员流动性强,构成复杂。

正是上述过渡性特征,使城乡结合部大量存在土地开发支离破碎,原有的道路、水系被打乱,垃圾成堆,排水不畅,违章搭建十分严重,社会治安形势严峻等管理问题,与市区形成强烈的反差,成为创建卫生城市和建设现代文明城市过程中的"老大难"地带。

二、我市城乡结合部管理存在的突出问题

当前,万秀区城乡结合部主要分布在龙湖镇的新民村、高旺村、旺步村、塘源村和城东镇的扶典村,河口村钱鉴一、二组;长洲区主要分布在兴龙街道、红岭街道及长洲镇;龙圩区于2013年经国务院批复同意设立,因设区时间短,旧城改造和建设任务艰巨,城乡结合部问题更为突出。我市三城区城乡结合部主要存在以下突出问题:

(一)基础设施条件差、底子薄

我市市区周边城乡结合部的基础设施发展不均衡,部分路网规划与建设相对滞后,市区与城乡结合部之间、城乡结合部地区、城乡结合部与周边村镇之间的道路联通不够通畅,道路通行能力明显不足,交通规划较为混乱。以塘源路为例,道路功能不明确,交通结构的不合理,导致交通性道路功能与生活性道路功能杂乱使用,出现人车共道、机动车辆与非机动车辆混行等现象,加之塘源路长年负荷重型车导致道路损毁,也对周边的梧州市第三人民医院、学校等场所和村民出行带来极大的安全隐患;再如进入龙华片区的道路比较狭窄,车辆流量大且路面较为坑洼,容易造成交通堵塞。城乡结合部地势低洼路段、老旧房屋仍然存在,水电气管网、园林绿化等市政设施、城乡优质医疗和教育设施等公共服务设施还有待完善,环卫保洁、乱建乱搭、车辆乱停放等人居环境治理力度还需加强。目前城乡结合部环卫设施建设还较为落后,存在垃圾收集池破损及排水设计不完善、垃圾投放不集中、垃圾外溢恶臭难闻等情况,收集由点变线、面,加重环卫作业负担。

(二)乱搭乱建问题较为突出

城乡结合部建筑用地少且人员流动性大,村民出于增加收入等原因而想方设法违建,如在楼顶加高加盖铁皮屋、路边搭设商铺等,因此,"一线天""握手楼""贴面楼""铁皮屋"现象非常多。据市自然资源局反馈,通过无人机航拍发现,待核查和处置的涉嫌违法建设图斑2799个(万秀区624个、长洲区1674个、龙圩区501个)。如万秀区富民三路、外环路、莲花山路等沿线村民搭建商铺众多,且以汽车维修、汽车美容、废品收购等易造成市容市貌污染的商铺为主,进一步加剧了道路路面不平整、破损,排水、绿化设施受损等情况。

(三)拆迁回建地建房与规划建设审批矛盾重重

随着我市城市范围不断扩大,大量重大项目征地涉及到拆迁回建地建房问题,目前我市建成区内的拆迁回建地建房一般只办理建设用地规划许可手续,未办理项目用地审批及建设工程规划许可和施工许可手续,若回建房屋因无规划、建设审批手续被认定为违建进行拆除,会引起已签约并投入大量资金回建房屋的村民强烈对抗情绪,甚至引发较大冲突,诱发社会不稳定因素扩大,极易造成群体性事件发生,若不妥善解决拆迁回建地建房用地审批及建设工程规划许可和施工许可问题,不仅会阻碍重大项目的顺利推进,也会影响社会的和谐稳定。在调研中发现,万秀区龙湖镇旺步村、新民村和长洲区龙新村、平浪村这四个村现实住房刚需量大,但宅基地和建房申请办理审批手续进度缓慢,据龙新村委会提供的数据,2019年梧州市颁布停建令以来,因子女结婚分户和危房重建等原因,该村现实住房刚性需求816户,目前仅有3栋完成宅基地申请审批,其余均未办理审批手续。另外,龙新村一期回建地、北侧回建地、火车站回建小区,以及平浪村毅德回建地自建房、下平低水位搬迁宅基地自建房房屋均无门牌号,给村民办理营业执照、居住证、户口分户、子女入学和邮寄收件等带来诸多不便。

(四)"重建设轻维护"问题突出

城乡结合部基础设施在兴建时往往能得到政府各级各部门的支持和重视,但建成后由于关注度下降、缺乏长效管理维护机制,且管理过程繁杂,逐渐出现"重建设轻维护""失管失养"等现象。根据市东泰国有资产经营有限公司提供的数据显示,梧州市207国道东绕城过境公路、梧州西江机场、梧州市西江三桥、长洲岛防洪堤排涝泵站等项目在完工并投入使用后,由于种种原因未能及时移交接管,得不到有效的维护管理,使得项目出现了一定的运营安全风险及工程质量风险。如:梧州市207国道东绕城过境公路项目于2020年7月20日建成并开通试运行,现因养护机具费、养护站和服务区生活及消防用水的变更工程资金未落实,导致接管单位桂东公路发展中心不愿意接管该项目。由于缺乏有效的维护管理,导致该项目路段的村民私自拆除安全护栏并开设路口、截断排水渠并存在大量超重车辆通行等现象,严重影响到道路通行安全及工程质量。2022年6月30日,市政府常务副市长王永超到现场调研并对此问题进行了协调,目前,该公司已就项目现场存在问题与市交通局、桂东公路发展中心、中建公司对接并已完成核查,正与桂东公路发展中心对接项目现场整改方案,并向市政府递交申请资金报告。

(五)治安压力大,矛盾纠纷日趋复杂

城乡结合部人员密集、构成复杂、流动性强,治安形势较为严峻,需要重点关注。但基层公安机关警力不足的问题由来已久,特别是乡镇派出所,大多数只有五六名民警,而公安机关的事权也比较多,有时候会出现顾此失彼的情况;加之我市群防群治力量以中老年人为主,整体文化水平不高。据不完全统计我市现有治保会754个、公安机关登记在册群防群治力量1878人、登记注册信息员838人、义务性治安巡访人员1501人。大量的中青年人口、高学历人才流向发达城市、城镇,导致乡村地区留守儿童、留守老人较多,群防群治的基础比较薄弱,队伍整体素质不高。特别是随着城市不断发展,当前农村矛盾纠纷主体已由过去的仅限于群众与群众间的纠纷,逐步呈多样行发展的态势,群众与基层自治组织、群众与企事业单位、群众与行政机关之间的纠纷逐步成为农村矛盾纠纷的主要组成部分;矛盾纠纷类型除家庭、婚姻、抚养、赡养等传统类型以外,还包括非法集资、征地拆迁、劳动用工、涉法涉诉、拖欠民工工资等新型的矛盾纠纷。这进一步导致基层矛盾复杂,纠纷调处难度加大。

(六)部门间存在扯皮现象

在开展城乡结合部管理过程中,往往出现部门间扯皮、推诿现象。如对窨井盖缺损、立杆倾斜、管线私搭乱接,电力设施缺损等存在安全隐患亟需专业处置的问题,因涉及多部门交叉共用、权属不明,各相关部门相互推诿扯皮,整改进度慢甚至未进行整改,通讯类井盖问题尤为突出。再如根据2021年11月18日印发的《梧州市人民政府关于下放城乡规划行政执法职权的决定》(梧政发〔2021〕17号)文件精神,将"对未取得建设工程规划许可证进行建设"等6项行政执法职权下放各城区,由各城区政府根据实际情况指定具体承接部门,市级行政主管部门不再进行行政执法。由于市自然资源局与各城区在城乡规划执法方面的工作衔接尚未理顺,使得目前各项城乡规划执法相关工作陷入无人认领、停滞瘫痪状态。

  • 居民卫生、环保意识薄弱

就当前我市实际情况来看,城乡结合部尤其是背街小巷存在"脏乱差"的现象常有发生。根据数管平台2022年1-11月数据显示,采集上报背街小巷工单月均约1120件,约占全市月均总工单量的8.7%。在背街小巷工单中:其中,涉及环境卫生的工单约占背街小巷工单20.8%;涉及流动摊贩的工单约占背街小巷工单22.9%;涉及跨门槛经营的工单约占背街小巷工单12.3%;涉及物料乱堆放的工单约占背街小巷工单9.3%;涉及违规广告摆放、张贴的工单约占背街小巷工单6.7%;涉及车辆乱停放约占背街小巷工单9.2%;涉及道路破损的工单约占背街小巷工单1.7%;涉及绿化问题的工单约占背街小巷工单0.7%。从以上数据中可以看出城乡结合部居民卫生、环保意识薄弱,同时也可以看出我市背街小巷管理存在"毛细血管堵塞"情况。

三、我市城乡结合部管理难、难管理的原因

(一)部门权责不清促使城乡结合部成为"三不管"地带

城乡结合部环境复杂,既是城市的边缘区,也是农村的边缘区,处于相对边缘的地位,具有地域功能双重性、人口构成多样性、经济形态复杂性,管理体制交叉性等特征,成为城市与农村、政府与农民、群体和个人等利益博弈中的一块"烫手山芋",也是最难治理的区域之一;加之对照中心城区现有管理机制,各部门职能交叉重叠,难以清晰界定责任主体,在一定程度上促使城乡结合部成为"三不管"地带。以道路管理为例,城乡结合部土地性质多为集体土地,按照属地管理原则,应归村委管理,但城乡结合部有相当多的道路实际承担了市政道路的功能,根据《梧州市人民政府办公室关于印发我市市政和园林绿化设施分级管理方案的通知》(梧政办发〔2019〕134号)文件精神,明确10米以下的道路由城区负责管护维修。因此,当道路出现破损时,城区与村委责任的权责交叉重叠导致责任主体难以界定。类似于路灯、园林绿化等设施也遇到同样的问题。

(二)资源配置习惯性向中心城区倾斜加剧城乡结合部出现"失管失养"现象

城乡结合部处于边缘位置,情况复杂,管理投入大,见效小。而城乡结合部更依赖社区、街道办等基层治理,但社区、街道办等基层融资渠道少、财政预算低、专业人员及设备不足。基于现实客观条件,大部分设施建设、管理资金倾向于投入到中心城区的建设改造及后续管理工作中,投入到城乡结合部的基础设施提升及管理少之又少。据了解,2019-2021年根据市委组织部《印发<关于在全市推行"街长制"提高党建引领城市基层治理水平实施方案>的通知》(梧组通字〔2019〕66号)和《关于完善"街长制"管理考核机制的通知》(梧组通字〔2019〕94号)精神,除每年正常拨付的城市管理经费外,各城区要把"街长制"工作经费纳入城区财政预算给予安排。街道(含龙圩镇,以下同)居民数在2-6万人的,每年每个街道安排经费不少于 30一50万元;居民数在6一10 万人的,安排经费不少于 50一70 万元;居民数在 10 万人以上的,安排经费不少于 70一100万元。但今年以来,财政对"街长制"工作经费保障不足,各职能部门、街道、社区等把主要精力放在中心城区的日常管护上,直接导致城乡结合部治理工作的弱化,"脏乱差"问题频发。

(三)管理保障机制不健全导致城乡结合部管理难以系统性推进

根据《梧州市人民政府办公室关于印发我市市政和园林绿化设施分级管理方案的通知》(梧政办发〔2019〕134号)文件精神,全市红线宽度>10米城市道路的市政和园林绿化设施由市城市管理监督局负责,红线宽度≤10米城市道路的市政和园林绿化设施由所在城区负责。城乡结合部道路多为红线宽度≤10米的城市道路,因此,城乡结合部市政和园林绿化设施管护工作多依赖所在城区建立长效管理机制,加大涉及人财物等资源投入。目前三城区均未设立相应的市政园林所,仅有市层面设立有市公园管理处、市园林绿化处、市市政工程处、市路灯管理处,但上述单位除市政工程管理处是自收自支事业单位外,其余均为差额事业单位。这些机构体制机制与当前实际工作不适应,如市政工程处长期承担大量市政设施应急抢险工作,且绝大多数为政府应急工程,但该单位为自收自支事业单位,且存在人员老龄化、一线工人较少、设备薄弱等问题,在招投标市场竞争中劣势明显,经营困难,也一定程度上影响了市政设施应急抢险工作开展;再如市公园管理处因市政广场和潘塘公园在政策调整下全面停止经营性项目而收入锐减,单位难以为继,在职职工不断减少。特别是自2019年机构改革后,我市市区范围内城管执法单位性质一直未定,无法参加公务员招录,人员得不到补充,现有队伍共有276人(含协管人员),其中在编111人,持有执法证的96人,远远达不到国家关于在编城管执法人员保障为城镇常住人口万分之三的比例标准,城管执法力量严重不足,保障中心城区市容环境工作已是捉襟见肘;要做好城乡结合部管理,城管执法必然要跟进投入大量人力、物力,否则会顾此失彼。

(四)市民素养未养成导致城乡结合部管理得不到居民的理解与支持

城乡结合部既不是农村,也不是真正意义上的城市,尚未建立起城市化的现代法治道德规范,成了主流社会的边缘地带,秩序的空白之地,加之城乡结合部的居民多为务工或务农,文化程度普遍不高,更倾向于非文化的休闲娱乐,精神营养缺乏。因此,城乡结合部居民市民素养不高,居民公约尚未深入人心,环境保护意识差,随意在路旁乱丢垃圾等行为随处可见,往往出现"治后反弹"情况。如丫塘山小区(西环路上段东巷193号-东巷二级2号)道路,垃圾桶旁边常有垃圾堆积,周边群众不但不制止乱丢垃圾的行为,甚至加以效仿,造成了垃圾堆的生存与成长,而且一些群众随意把塑料袋、果皮、纸屑等丢弃在路边,缺乏公共卫生意识。乱搭乱建、乱停乱放、乱掣乱挂等现象同样盛行。

四、加强城乡结合部管理的建议

(一)以"规划—建设—管理"的工作思路循序渐进推进城乡结合部管理

城乡结合部管理工作具有繁杂性、系统性、综合性的三大特点,这就决定了碎片化的管理模式成效低且治标不治本。首先要全面摸清城乡结合部规划、开发、建设、管理的现状和存在突出问题,特别是全面排查隐患、准确掌握违规建房的底数,分类建立工作台账,做到情况清、底数明。对于存量违建分类精准施策,逐个突破,稳步推进。通过强化源头治理、系统治理和长效治理,杜绝新增违建,切实做到"零增量、减存量"。其次是加强城乡结合部管理要整体推进,强化顶层设计,通过成立由市领导担任组长的领导小组进行高位推动,并将文明办、自然资源、住建、城管、公安、财政、城区等职能部门作为成员单位,坚持以"规划—建设—管理"的工作思路逐步推进,结合实际情况从管理制度、基础设施、精神文明三方面进行全面规划,梳理明确部门职责,建立长效管理机制;立足长远,制定短中长期目标,不断完善基础配套设施布局;强化宣教力度,通过开展邻里手牵手、法治课堂、面对面座谈、入户宣传、技能培训等活动,多措并举推进精神文明建设;遵循规划思路,通过设立专项资金、制定扶持政策等措施加大人财物投入,系统推进城乡结合部建设,突出解决违建违搭、管网错乱等历史遗留问题,提升城乡结合部硬件设施;再次是依据部门职责,进一步细化市政设施、绿化管护、环卫保洁等管理机制,以街道、社区为主进行后期管理统筹协调,确保建后管理跟得上。

(二)强化部门联动联勤,建立考核督查机制,持续提升城乡结合部管理成效

基于城乡结合部复杂的形势,要加强城乡结合部管理,单靠一两个部门是不现实的,要打好治理的组合拳,只有将城区、街道、社区、城管、公安、住建、自然资源、财政等部门联合起来,整合各部门职能优势,形成"大城管"模式,还要充分借鉴"街长制"模式设立城乡结合部"部长",并依靠街道、社区推动居民自治,建立"一区域一督导"机制,通过票选选出本区域居民担任督导员,配合"部长"对城乡结合部进行网格化管理,这样才能确保做到对症下药,药到病除。同时将城乡结合部管理成效纳入绩效考核,充分发挥市数管平台"指挥棒"作用,建立专项考核督查机制,利用红黑榜、媒体公示通报等措施持续提升城乡结合部管理成效。

(三)坚持"立足基层、重心下移"的原则,充分发挥"两级政府三级管理"模式优势

城乡结合部管理离不开基层治理,我市采取的"两级政府三级管理"模式极大地发挥了城区属地管理优势,治理更加精准、有力,有利于推动城市管理工作精细化,管理区域网格化。坚持"立足基层、重心下移"的原则,通过持续推进职能部门派人驻点街道办、社区,打造基层"微政府",形成治理合力;市里设立专项财政资金,加大对城区,特别是对街道及社区的财政投入力度;加强城乡结合部管理项目包装,积极开拓融资渠道,如通过打包其他有盈利空间的经营项目以PPP项目等形式,引进社会资本参与等措施进一步强化基层治理力度,提升城乡结合部管理成效。

(四)坚持以人民为中心的发展理念,推进创建全国文明城市常态化

文明城市创建是一项长期、持久、复杂的系统工程,要坚持以人民为中心的发展理念,不断探索形成政府主导、部门推动、群众参与的长效工作机制,将文明城市创建转变为常态化、长效化的行动,坚决避免集中突击、形象工程、反复回潮等问题。严格按照《测评体系》要求,对重点任务、长期任务进行细化实化,健全落实工作责任体系。提前排查工作缺项,及时指导整改,推动各责任单位对标对表开展活动。同时,加强创城工作的督导考核,发挥好创城专项绩效考核"指挥棒"作用,以严格的考核机制倒逼责任和任务落实。注重部门联动,切实形成综合建管治工作合力,继续推行"街长制+数管平台+智慧社区"模式,进一步完善城市网格化管理责任分工,避免出现分区不明、责任不清的问题。建议市创城办联合市督考办,积极采取模拟测评、现场调度、巡查督导等形式推动城市管理工作,及时通报发现的问题,督促限期整改。

(五)把城乡结合部符合条件的村民委员会改为社区

城乡结合部很多地方虽然形式上已经按照城市来规划和建设了,但仍然存在按照村民委员会的模式来管理的情况,没能完全从思想上树立这里是城市一部分的观念。如城东镇河口村,其大部分地区已经纳入梧州高新区的范围,建议将河口村改为河口社区或者在梧州高新区分设几个社区,以城市管理的模式代替乡村管理的模式。河口村小学也可以改造成城市的河口小学,以解决梧州高新区没有一所公立小学的现状,解决园区企业职工子女就学难和费用高的问题。对已经完全失去土地的农民,除了给予失地农民的补贴和社会保障外,可以给予其身份置换,让其真正成为梧州"市民",享受城市居民应有的一切待遇。

(六)加快理顺区划调整后龙圩区范围内城区管理的主体责任问题

龙圩区城乡结合部管理问题更为突出,该城区于2013年经国务院批复同意设立,到目前已经将近10年了,与其他两个城区相比,除了旧城改造和建设任务更为艰巨之外,有很多问题仍没有理顺,影响到龙圩城区的管理水平,主要表现在以下几个方面。水利方面:区划调整前属苍梧县防洪堤变为梧州市区防洪堤,但划归龙圩区负责管理,而其他城区防洪堤则由市堤管处统一管理;城市管理方面:龙圩区龙湖片区市政基础设施至今市未接管,比如城东社区门口污水横流,龙湖公园垃圾遍地无人管护,群众意见较大,而其他城区10米以上的街道全部由市管;农业方面:由苍梧县负责管理的龙城屠宰场,区划调整后一直由龙圩区负责屠宰场管理、检疫等工作,而其他城区屠宰场均由市负责。因龙圩区财政困难,编制人员少,任务多,导致管理不到位。建议市委、市政府开展一次调研普查行动,查找龙圩区与另外两个城区差别之处,加快理顺区划调整后龙圩区范围内城区管理的主体责任问题,如参考其他城区,将龙圩区防洪堤、市政基础设施、屠宰场由市统一负责。

(本文是2022年专题协商成果)


    
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