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进一步做好公益诉讼工作的建议

作者: 政协梧州市委员会    日期: 2020-10-30    来源: 梧州政协网

做好公益诉讼工作,是贯彻落实十九届四中全会精神、加快推进依法治市进程的要求,也是为打赢"三大攻坚战"提供法律保障、为"作风兴市""产业兴市"提供有力支持的需要。经市委同意,市政协把"进一步做好公益诉讼工作"列为年度协商议题,由莫永东副主席带队、二十多名自治区、市、县政协委员组成调研组开展前期调研。经过调研准备,7月23日市政协以主席会议形式开展了专题协商议政,提出了进一步做好我市公益诉讼工作的意见建议。

一、我市公益诉讼工作的基本情况

自从2017年7月公益诉讼全面推行以来,我市查办了广西首例起诉且首例诉讼请求得以完全实现的民事公益诉讼案、广西首例办结的行政公益诉讼诉前程序案等多个"广西首例",工作成效显著。

(一)党委领导、检察主导,有序推进公益诉讼工作

市委办公室、市政府办公室联合印发《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的通知》,为公益诉讼检察工作提供制度保障。市委政法委及苍梧、岑溪、藤县等地积极推动建立公益诉讼工作联席会议制度,统筹和协调解决公益诉讼工作的困难和问题。一府两院建立联动协调机制,如市检察院与市市场监督管理局、农业农村局、公安局等单位形成案件线索发现和移送工作机制。市检察院与市生态环境局互派干部交流任职,增进公益诉讼工作的共识与协作。市财政局大力配合,设立公益诉讼检察专项账户,妥善解决案件赔偿款接收问题。市督考部门落实自治区要求,把公益诉讼检察办案情况纳入绩效考评体系。

(二)落实公益诉讼工作机构和队伍

市中级人民法院和万秀区法院组建环境资源公益诉讼合议庭和审判团队,发挥专职专业队伍的整体合力和聚集优势,提高公益诉讼审判工作水平。市检察院筹建第六检察部,专门负责公益诉讼检察工作,配备专职检察员和检察干警;各县(市、区)基层检察院则以第二检察部为基础组建了公益诉讼专门办案力量。同时,各级司法和检察机关通过全员轮训、专题学习、外出考察、庭审观摩、案例实训、网络研讨、理论研究等途径,切实提升办案队伍的专业素质,打造我市公益诉讼工作主干力量。

(三)积极履职办案服务发展大局

一是积极实践"治理东融",推动"生态东融"。2018年9月,市检察院与广东省肇庆市、云浮市检察院签订《西江流域生态环境和资源保护公益诉讼工作框架协议》,推动公益诉讼办案协作配合和工作交流,推动我市"生态东融""治理东融"。2019年12月,自治区检察院与广东省检察院会签粤桂两省(区)西江流域生态环境和自然资源保护协作意见,西江流域公益诉讼检察合作上升为更高层面、更大范围的制度保障。同时,我市苍梧县检察院也与贺江流域的贺州市、肇庆市相关基层检察院签署了生态环境和资源保护公益诉讼检察协作机制。

二是查办生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件110件。市检察机关积极发挥检察公益诉讼职能持续推进美丽广西建设的工作部署,组织落实违法网箱养殖造成水源污染专项监督"百日会战",组织开展农村环境清理整治专项监督活动。重点办理涉及跨省倾倒垃圾或危险废物、在水源地违法建设或排污、非法采砂采矿、毁坏公益林等污染环境的公益诉讼案件。针对春耕前各地城区周边及部分乡镇出现露天焚烧秸秆、垃圾,污染空气等问题,督促有关部门采取有效措施,抓好秸秆禁烧巡查管控工作。

三是查办食品药品安全领域的公益诉讼案件22件,排查监督经营主体376个。市检察机关深入开展食品药品安全领域专项监督、"保障千家万户舌尖上的安全"专项监督、"落实食品药品安全\四个最严\要求专项行动"等监督活动,持续加大涉校园周边、网络餐饮等食品生产、销售的法律监督力度。加强饮用水水源地保护,以"预防性"司法理念积极参与"非洲猪瘟"疫情防控工作。积极开展服务"三农"公益诉讼专项行动,加大对生产销售假种子、假农药、假化肥以及哄抬农资价格等坑农害农行为的监督力度。

四是查办国有财产保护、国有土地使用权出让领域的公益诉讼案件22件。市检察机关开展涉农扶贫资金、补贴等国有财产保护领域公益诉讼检察专项监督活动,并针对欠缴国有土地使用权出让金等问题,督促相关行政机关依法履职。开展"捍卫国旗与国旗法尊严"专项监督活动,发出检察建议4份,督促规范全社会对国旗的使用,维护国家形象。

五是查办保护英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉领域的公益诉讼案件。市检察机关围绕乡镇英烈纪念设施保护不足,影响群众庄重、严肃悼念和缅怀英雄烈士的问题,我市检察机关通过诉前检察建议和磋商方式,督促有关部门做好乡镇烈士纪念设施清洁整治、修缮维护和周边环境整治工作。

六是稳妥有效助力打赢新冠肺炎疫情防控阻击战。在今年的新冠肺炎疫情防控中,市检察机关在做好自身防疫的同时,深入市场巡查,协助堵塞野生动物管理漏洞。苍梧、岑溪、藤县、蒙山检察院办理督促行政机关加强废弃口罩规范处置案件6件,龙圩、藤县办理野生动物保护及规范竹鼠、蛇类等野生动物养殖类案件6件。

(四)开展公益诉讼社会宣传

市检察机关通过集中开展公益诉讼宣传月活动、召开新闻发布会、印发宣传手册、制播宣传短片等多种形式,充分运用报纸广播电视等传统媒体、"两微一端"等新兴媒体,开展公益诉讼检察普法宣传教育、展现工作成效,提升社会公众的公益保护意识,扩大公益诉讼检察社会影响力。各行政机关结合"12·4全国宪法宣传日""6·5世界环境日""法律六进"等宣传活动,突出生态环境和资源保护、食品药品领域影响人民群众切身利益、社会公众关切的公益诉讼案件宣传,引导社会各界对公益诉讼加深了解。

二、我市公益诉讼工作的存在问题

(一)人民群众认知不足

公益诉讼自2017年7月全面推开,至今刚满三年,社会公众对于公益诉讼这一新生事物,客观上存在从认识到理解、从理解到参与的过程。就目前情况来看,尽管相关职能部门以多种方式开展宣传,但大部分人民群众还不清楚什么是公益诉讼、怎么提起公益诉讼,宣传广度和深度还有待提高。例如2019年5月,龙圩区出现传播乱丢弃死猪情况的网络舆情,却没有当地群众向行政机关和检察司法机关举报,其中一个很重要的原因就是缺少公益诉讼的法律意识和知识,不懂得通过公益诉讼法律途径维权。

(二)社会组织缺位

根据现行法律及司法解释规定,在发生涉及食品药品安全事件及生态环境受到污染事件时,只要侵害涉及人数众多,检察机关应当首先支持,督促法律规定的社会组织履行职责提起公益诉讼,推动侵害公益问题的解决。如果社会组织不愿意或没有能力提起公益诉讼,才由检察机关起诉。目前,我市社会组织培育和发展还不充分,有资格、有能力、有意愿参与公益诉讼事业和提起民事公益诉讼的社会组织数量少。例如2020年1月,万秀区检察院在查处一起非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案时,曾以公告和函询的形式寻找有权起诉的社会组织提起公益诉讼,但最终无果,后该院依法提起附带民事公益诉讼。

(三)行政机关心存顾虑

公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。其中,行政公益诉讼是检察机关在法律监督过程中,发现行政机关不履行或者不正确履行法定职责,向行政机关发出检察建议督促其依法履职后,行政机关在规定的时间内没有纠错,检察机关才发起行政诉讼的一种制度。调研中发现,我市行政机关个别领导干部没有正确认识公益诉讼工作的性质、意义和作用,认为检察机关是在调查职务犯罪线索,避恐不及,消极应付,要么对检察建议置之不理,要么敷衍了事假整改,不愿意配合检察机关调查取证,更不愿意把可能牵涉到自身渎职、失职的线索及时向检察机关通报。

(四)检察机关独力难支

检察机关在查办公益诉讼案件中常常面临着单打独斗的困难局面。主要表现:一是案件来源单一。发现线索是办理公益诉讼案件的源头和基础,虽然我市检察机关构建了包括12309检察服务中心、举报热线和举报网络窗口、检察机关微信公众号"公益受损随手拍"等通道的社会线索收集体系,搭建了与信访、纪检监察、行政机关的信息互通渠道,但实践中公益诉讼工作获取线索的来源主要是检察机关日常履职时排查所得,较少获得来自举报投诉和有关部门、组织移送的线索。二是办案主体单一。到目前为止,我市所有公益诉讼案件大多由检察机关作为原告提起,极少由行政机关起诉,没有社会组织依法参与公益诉讼工作的情形。

(五)办案受到取证难和鉴定难制约

公益诉讼案件特别是生态环境和资源保护、食品药品安全领域的公益诉讼案件,往往牵涉面广,跨越的时间、空间维度大,调查取证难度大。同时,对于固定证据和确定受损事实,存在着鉴定评估难度大,有资质的鉴定机构少、鉴定人员少和鉴定费用高、周期长等问题。目前,我市没有具备生态环境方面鉴定资质的鉴定机构和鉴定人员,需要到市外甚至区外聘请鉴定。但评估鉴定费都是实行市场化定价机制,动辄几十万、几百万,而且鉴定费用在办案过程中需要预支,成为公益诉讼案件原告难以负担的办案成本。

三、进一步做好我市公益诉讼工作的建议

(一)提高站位,以高度的政治敏锐推动和落实公益诉讼工作

建立公益诉讼制度,是党中央作出的一项重大改革部署,也是十九届四中全会提出的以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化重大决定当中的一项重要制度安排。全市各级各部门应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平总书记关于公益诉讼工作的重要论述,把增强"四个意识"、坚定"四个自信"、做到"两个维护"体现和落实到公益诉讼办案全过程,贯彻落实自治区人民代表大会常务委员会《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》和自治区党委办公厅、自治区政府办公厅《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的通知》精神,按照《中共梧州市委办公室 梧州市人民政府办公室关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的通知》要求,全力支持和推动做好公益诉讼工作。

(二)解放思想,以积极的态度支持和开展公益诉讼工作

建立公益诉讼制度的初衷不是为了显现你错我对,而是促进行政机关履职纠错、依法行政,帮助有关部门解决问题、补齐短板,助推相关企业积极整改、转型发展,共同推动法律贯彻执行到位,共同维护公共利益。要引导领导干部端正态度,正确认识公益诉讼工作的性质、作用和意义,卸下心理包袱,破除畏首畏尾思想,切实响应市委"作风兴市"号召,强化思想解放,坚持实干担当,干出实绩实效,推动我市经济社会高质量发展。

(三)加强宣传,以有效的普法教育提高公益诉讼社会知晓率和参与度

司法行政部门应当把公益诉讼作为普法宣传教育的重要内容进行部署推进。新闻宣传部门、新闻媒体要加大对公益诉讼工作的宣传力度,通过发布典型案例、以案释法等形式大力宣传公益诉讼工作。检察机关对于社会影响较大、人民群众广泛关注的公益诉讼案件,要及时发布案件信息,公开案件办理情况,积极回应社会关切。有关部门要完善公益诉讼案件线索公众举报平台、线索移交、线索处理反馈机制,把"公益受损随手拍"延伸到西江都市报、零距离、红豆社区等贴近群众的媒体平台,探索建立奖励机制,鼓励社会公众举报线索,强化社会监督。

(四)培育社会组织,以多元的公益主体拓展公益诉讼的战线和阵营

民政等部门要孵化培育更多关注公益事业、代表公共利益、具有提起民事公益诉讼资格的社会组织,引导其投身"4+1"领域的公益诉讼工作,支持其关注安全生产、历史文化古迹和文物保护、互联网侵害公益、众多公民信息保护、大数据安全、损害国家尊严或者民族情感等其他公益领域的违法行为,并通过定期组织公益诉讼业务培训以增强其民事公益诉讼能力。当发生造成数量较多的人民群众人身财产受损的环境污染、食品药品安全事件时,首先依法鼓励和督促有资格的社会组织提起民事公益诉讼,代替受害的群体向侵权人索赔。探索设立为社会组织提起民事公益诉讼提供经费支持的专项基金,对打赢公益诉讼案件挽回损失的,考虑给予奖励,以激发和保护社会组织提起公益诉讼的积极性。

(五)共治共享,以更大的合力提升公益诉讼工作效率效果

公益保护是一项系统工程,需要社会各界的广泛认同和积极参与。同时,公益诉讼涉及面广,会面临经济社会发展过程中的许多新问题、新情况。这要求公益诉讼工作要打破当前检察机关、生态环保、食品药品监督等几个部门"闭门造车"的局面,在充分宣传发动、摒弃成见的基础上,广泛凝聚起"共治共享"的共识,加强公、检、法、司与纪检监察、信访、各行政职能部门、社会组织协作联动,扩大各地区、各部门、各行业、各阶层对公益诉讼的知晓度、参与度,打造社会治理共同体,充分发挥社会力量作用,借助社会公众的力量促进办案。

为提高公益诉讼的办案专业化水平,可以邀请专家学者、专职律师、有法律背景的人大代表和政协委员等参与监督和办案,帮助办案主体提升办理公益诉讼案件的素质和能力。司法行政部门应当加快公共法律服务体系建设,引导和指导司法鉴定机构、公证机构、律师群体、法律援助机构为公益诉讼案件提供法律服务。

(六)责任倒置,以程序正义破解公益诉讼举证难题

《中华人民共和国民法典》第一千二百三十条规定:因污染环境、破坏生态发生纠纷,行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。司法机关要加强研究,利用法律法规、司法解释当中的举证责任倒置规则,依法将证明侵害因果关系等法律事实的责任、鉴定侵害结果的责任和费用依法转移至侵权人,从而降低公益诉讼案件立案门槛,破解举证难、评估鉴定难局面。


    
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